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Il confronto tra destra italiana e tedesca Ecco una grande inchiesta in tre puntate 3 – Il sistema istituzionale in Germania

settembre 16, 2010 di Redazione 

A lezione sulla forma di governo tedesca. Un sistema fondato su un rapporto di reciproco controllo tra Cancelliere (un presidente del Consiglio dotato di potere di nomina dei ministri e di scioglimento delle Camere) e Bundestag (la nostra Camera dei deputati, inserita in un contesto nel quale il Senato è però, già, un “Senato delle regioni”, nel caso specifico dei Lander). Con un presidente federale (il capo dello Stato) con (quasi) puro potere di ratifica. Avevamo fatto riferimento nella seconda puntata ad una maggiore capacità decisionale da parte di Angela Merkel, dovuta in parte (oltre a caratteristiche proprie) ad un sistema istituzionale meno ingessato del nostro. Vi raccontiamo come e perché. E con questo si chiude la terza inchiesta-confronto tra la destra del nostro Paese e quelle dei tre maggiori Paesi europei. La grande politica euro- pea (e non solo) è solo sul giornale della politica italiana.

Nella foto, Angela Merkel sullo sfondo della bandiera tedesca

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di Gabriele FEDERICI

Nel 1949 la “Legge Fondamentale” di Bonn (allora capitale della Germania Ovest), così qualificata in attesa della riunificazione del popolo tedesco, ma che dal dicembre 1990 è divenuta la costituzione della Germania unificata, adotta una forma di governo parlamentare razionalizzata, che garantisce al Cancelliere una posizione importante, tanto che viene da alcuni definita come “Kanzlerdemokratie”.

Il Bundestag, ovvero la Camera dei deputati, elegge direttamente il Cancelliere. L’Assemblea può eleggere a maggioranza assoluta il candidato proposto dal presidente federale oppure, se questo non viene eletto, una persona diversa. In caso di esito negativo si procede a una terza votazione, nella quale risulta eletto chi ottiene più voti: se si tratta della maggioranza assoluta, il presidente è tenuto a nominarlo Cancelliere; se la maggioranza è solo relativa, il capo dello Stato può scegliere fra la nomina e lo scioglimento del Bundestag.

Spetta al Cancelliere proporre la nomina, e anche la revoca, dei ministri al presidente federale. Quindi egli può contare su una maggioranza parlamentare che si esprime sulla sua persona e si trova in una posizione di preminenza rispetto ai ministri da lui scelti, anche grazie al potere di determinare le direttive politiche generali e a quello di organizzazione, relativo alla creazione dei ministeri e alla distribuzione delle competenze fra gli stessi.

Va sottolineato che fino a oggi tutti i Cancellieri sono stati eletti a maggioranza assoluta, rendendo teorica la possibilità della nomina di un governo di minoranza.

La posizione del Cancelliere e la stabilità del governo sono rafforzate da vari meccanismi di razionalizzazione.

Il primo e più noto è quello della “mozione di sfiducia costruttiva”, in base al quale il Bundestag può votare la sfiducia al Cancelliere solo se ne elegge contestualmente uno a maggioranza assoluta, dovendo intercorrere fra la presentazione della mozione e l’elezione almeno quarantotto ore.

I vantaggi di tale congegno consistono non solo nell’evitare i “tempi morti” delle crisi di governo, ma anche nel rafforzare la stabilità dell’esecutivo in carica, in quanto questo può cadere solamente quando nella Camera si formi una nuova maggioranza in grado di eleggere un altro Cancelliere.

E infatti solo in due casi (nel 1972 e nel 1982) viene votata una mozione di sfiducia costruttiva, che nel primo non raggiunge la maggioranza assoluta, mentre nel secondo è approvata grazie al cambiamento di alleanza deciso dai liberali, i quali escono dal governo presieduto dal socialdemocratico Schmidt, per sostenere l’elezione a Cancelliere del democristiano Kohl.

Un importante fattore di razionalizzazione è rappresentato dalla “questione di fiducia”, che viene posta dal Cancelliere in termini generici o su un progetto di legge governativo e deve ottenere l’approvazione della maggioranza assoluta del Bundestag.

Qualora ciò non si verifichi, se la Camera non elegge a maggioranza assoluta un nuovo Cancelliere entro ventuno giorni, il presidente può procedere al suo scioglimento su proposta del Cancelliere oppure può dichiarare lo “stato di emergenza legislativa”.

Anche il ricorso alla questione di fiducia è molto raro; essa viene posta solo tre volte: nel 1972 da Brandt e nel 1982 da Schmidt e da Kohl. Tuttavia, mentre nel secondo caso corrisponde alla sua funzione precipua di ricompattare la maggioranza, negli altri due viene utilizzata al fine di ottenere un voto negativo del Bundestag, anche grazie all’astensione dei deputati della stessa maggioranza, che legittimi il Cancelliere a chiederne lo scioglimento, prontamente decretato dal presidente federale.

Lo “stato di emergenza legislativa” può essere dichiarata dal presidente su richiesta del governo e con l’assenso del Senato (Bundesrat), quando il Bundestag respinga un progetto di legge del quale il governo abbia dichiarato l’urgenza o nell’ipotesi di mancata approvazione della questione di fiducia. In questa ipotesi, qualora il progetto venga nuovamente respinto dalla Camera, diventa legge con l’assenso del solo Senato e nell’arco di sei mesi ogni altro progetto di legge respinto dal Bundestag può essere approvato con le stesse modalità. In pratica questo istituto consente a un Cancelliere divenuto “di minoranza” di governare con l’appoggio del presidente e del Senato per un periodo limitato di tempo, dopo il quale non potrà che dimettersi dalla carica. Tuttavia tale ipotesi non si è fino a oggi mai verificata.

La costituzione tedesca prevede due ipotesi in caso di scioglimento del Bundestag da parte del presidente: l’elezione di un Cancelliere a maggioranza solo relativa e la mancata approvazione di una questione di sfiducia. Gli unici due casi di scioglimento anticipato derivano dal verificarsi della seconda ipotesi (nel 1972 e nel 1983): in entrambi il Cancelliere pone prima la questione di fiducia con l’esplicito obiettivo di farla respingere per poter chiedere le elezioni anticipate. Questa ipotesi rende la proposta di scioglimento meno condizionata di quanto la “Legge fondamentale” avrebbe voluto, ma non per questo totalmente libera.

Non possono esservi dubbi sulla natura monastica della forma di governo, che si incentra sul rapporto di fiducia fra Bundestag e Cancelliere. A questo è estraneo il Bundesrat, composto da delegati designati dai Governi dei Länder, il quale si trova in una posizione paritaria con la Camera solo in materia di revisione costituzionale e per l’approvazione delle leggi di interesse dei Länder.

D’altra parte il presidente federale non è titolare di un “potere di riserva” paragonabile a quello del suo predecessore nella Repubblica di Weimar. Intanto egli non è eletto dal popolo, ma dall’Assemblea federale, costituita dai deputati e da un numero eguale di membri eletti dai Parlamenti dei Länder. Per quel che riguarda l’esercizio dei suoi poteri, finché nel Bundestag si manifesta una chiara maggioranza, il presidente non ha nessuna discrezionalità: la designazione del candidato-Cancelliere avviene sulla base delle indicazioni fornite dai partiti parlamentari. Solo nell’eventualità, fin qui mai verificatasi, di inesistenza di una maggioranza politica, il presidente ha qualche spazio, potendo optare fra la nomina di un Cancelliere di minoranza e lo scioglimento della Camera e avendo la possibilità di dichiarare lo stato di emergenza legislativa. Si tratta tuttavia di ipotesi-limite, circondate da una serie di garanzie procedurali e temporali e nelle quali comunque a governare non è il presidente ma il Cancelliere, con il sostegno della maggioranza relativa del Bundestag o con l’assenso del Bundesrat.

In definitiva la forma di governo parlamentare in Germania ha un funzionamento di tipo maggioritario, reso possibile sia dai meccanismi di razionalizzazione poc’anzi descritti, sia nella natura del sistema elettorale e del sistema partitico. Il primo è un sistema proporzionale fortemente selettivo. Il secondo è consiste in un multipartitismo temperato con un peso determinante dei due maggiori partiti, ciascuno dei quali, non ottenendo di regola la maggioranza assoluta dei seggi, costituisce governi di coalizione con partiti minori (liberale o verdi), rivendicando la carica di Cancelliere.

(3 – fine)

Gabriele Federici

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